近日，央行和發(fā)改委、國(guó)家旅游局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于金融支持旅游業(yè)加快發(fā)展的若干意見》，金融將通過(guò)多種方式支持旅游業(yè)發(fā)展，但堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待、有扶有控，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)旅游業(yè)的信貸管理和服務(wù)，明確指出“對(duì)高爾夫球場(chǎng)、大型主題公園、城市水源地的觀光農(nóng)業(yè)等國(guó)家明令禁止或限制發(fā)展的旅游項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格禁止或限制發(fā)放貸款”。這是繼去年國(guó)家發(fā)改委等部門發(fā)文要求各地暫停高爾夫球場(chǎng)和主題公園建設(shè)后，又一次對(duì)“可能借旅游項(xiàng)目名義變相進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)”下的一道“緊箍咒”。

多數(shù)主題公園匆忙決策，草率上馬

2004年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》，明確要求暫停新建高爾夫球場(chǎng)，清理已建、在建的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目。2006年12月，高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目被列入《禁止用地項(xiàng)目目錄》。據(jù)北京林業(yè)大學(xué)高爾夫教育與研究中心統(tǒng)計(jì)數(shù)字，截至2010年5月，全國(guó)共有高爾夫球場(chǎng)600家左右，而在2004年禁令下發(fā)時(shí)這一數(shù)字為170家。

高爾夫球場(chǎng)的認(rèn)定十分簡(jiǎn)單，“主題公園”就復(fù)雜多了。它是一個(gè)“舶來(lái)品”，THEME PARK被譯為“主題公園”。至今政界、業(yè)界、學(xué)界對(duì)它沒有形成一個(gè)公認(rèn)、確切的概念。不過(guò)，有幾點(diǎn)是可以肯定的：一是它專為今人休閑娛樂而修建，不是古代遺存建筑；二是它的規(guī)模大、占地多、投資大；三是功能全，具有游覽、住宿、餐飲、購(gòu)物、娛樂、康體、科教等綜合性休閑度假功能；四是有文化主題內(nèi)涵，提供某類文化體驗(yàn)；五是科技含量高，廣泛采用高新科技成果；六是業(yè)主明確，投資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理的業(yè)主體確定。

如果按照這些要素，不少“文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)”、“旅游綜合體”，也可以歸入主題公園范疇。如某地正在建的省級(jí)文化產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目“禪文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，規(guī)劃建五大功能區(qū)，一是禪文化生態(tài)旅游，二是禪文化研發(fā)與交流，三是禪文化感悟與養(yǎng)生，四是禪農(nóng)文化體驗(yàn)，包括禪農(nóng)并重體，五是禪文化服務(wù)與消費(fèi)，包括禪文化主題酒店、特色商業(yè)、素齋館等，首期規(guī)劃建設(shè)和開發(fā)投資將達(dá)到104億元。說(shuō)它是“禪文化主題公園”似無(wú)問題。

問題不在于“主題公園”如何界定，而在于為什么近來(lái)如此熱。近年來(lái)，新建主題公園熱，是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。盡管沒有一個(gè)政府主管部門發(fā)布過(guò)申報(bào)、在建、運(yùn)營(yíng)的主題公園的數(shù)字，但媒體、網(wǎng)站上關(guān)于主題公園建設(shè)的報(bào)道經(jīng)常出現(xiàn)。上海迪士尼樂園無(wú)疑最有代表性。經(jīng)過(guò)十余年的考察，反復(fù)論證，長(zhǎng)期談判，直到國(guó)家有關(guān)部門核準(zhǔn)，不可謂不慎重。但將來(lái)能否達(dá)到預(yù)測(cè)的年接待量300萬(wàn)游客、拉動(dòng)上海服務(wù)業(yè)年產(chǎn)值增加近500億元的效益，筆者認(rèn)為仍是一個(gè)未知數(shù)。就主題公園項(xiàng)目而言，多數(shù)是匆忙決策，草率上馬。

某些地方政府的政績(jī)沖動(dòng)與某些投資者的利益沖動(dòng)的結(jié)合，是高爾夫球場(chǎng)、主題公園非理性過(guò)熱的癥結(jié)所在

2009年，國(guó)務(wù)院41號(hào)文件《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》指出，“規(guī)范發(fā)展高爾夫球場(chǎng)、大型主題公園”。問題是如何規(guī)范？就這兩類項(xiàng)目而言，投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的主體都是企業(yè)，都是市場(chǎng)化、商業(yè)性的服務(wù)型項(xiàng)目，不屬于公益性項(xiàng)目，也不同于風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園和地質(zhì)公園等資源國(guó)有、公益性很強(qiáng)的景區(qū)。企業(yè)投資什么、在哪里投資、投資多少，是市場(chǎng)行為，按市場(chǎng)配置資源的要求，政府無(wú)權(quán)用建設(shè)面積、投資額度來(lái)對(duì)它進(jìn)行限制。但是，在當(dāng)前國(guó)家著力調(diào)整房地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特定形勢(shì)下，高爾夫球場(chǎng)、主題公園等“旅游地產(chǎn)”成為政策監(jiān)管的真空地帶，成為某些地方政府“土地財(cái)政”的新渠道和某些房地產(chǎn)商“跑馬圈地”的新領(lǐng)域。

不少房地產(chǎn)商玩“草船借箭”，以旅游之“草船”借圈地建房之“箭”，名義上開發(fā)旅游，實(shí)質(zhì)上屯地搞房地產(chǎn)。某些地方政府的政績(jī)沖動(dòng)與某些投資者的利益沖動(dòng)的結(jié)合，是高爾夫球場(chǎng)、主題公園非理性過(guò)熱的癥結(jié)所在。如不及時(shí)采取若干應(yīng)對(duì)措施，“旅游地產(chǎn)”熱的蔓延勢(shì)必沖擊國(guó)家關(guān)于調(diào)控房地產(chǎn)的重大決策。土地問題事關(guān)國(guó)之命脈，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性用地，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)、土地管理與節(jié)約用地已成國(guó)策。高爾夫球場(chǎng)與主題公園都是用地大戶，屬于經(jīng)營(yíng)性用地，其開發(fā)建設(shè)中的無(wú)序亂象的要害是占用耕地、濫用土地。

但此次7部門發(fā)文這種行政指令式的做法能否奏效，值得研究。還以高爾夫球場(chǎng)為例，8年來(lái)它屢禁屢建、屢限屢多，原因是多方面的。投資建設(shè)高爾夫球場(chǎng)的，雖為開發(fā)商的企業(yè)行為，有的申批手續(xù)不全，但都得到某級(jí)政府部門或領(lǐng)導(dǎo)的默認(rèn)、許可或批準(zhǔn)。在地方政府層面，為了實(shí)現(xiàn)GDP的高速增長(zhǎng)，或?yàn)榱送瓿缮霞?jí)下達(dá)的投資指標(biāo)，用地性質(zhì)可以變性、項(xiàng)目性質(zhì)可以變通、項(xiàng)目名稱可以變換，違規(guī)可變?yōu)椤昂戏ā保粰?quán)力“尋租”，免費(fèi)打球、“名譽(yù)會(huì)員”不用說(shuō)，在報(bào)建過(guò)程中收受賄賂亦非個(gè)例。在投資方層面，高爾夫項(xiàng)目本身是否賺錢并不重要，放長(zhǎng)線、釣大魚，圈到土地、開發(fā)房產(chǎn)，靜等升值、有風(fēng)無(wú)險(xiǎn)，厚利、暴利驅(qū)使他們千方百計(jì)申建。

文件上雖有投資數(shù)額與占地面積的規(guī)定，但下面操作時(shí)可以分割為幾個(gè)小項(xiàng)目分期上報(bào)，鉆文件的空子。在上級(jí)主管部門層面，只管發(fā)文不管督查，政府的權(quán)威性缺失，有令不止成了慣例；政出多門、“九龍治水”，互相推諉、各不負(fù)責(zé)，聯(lián)合整治的部門越多，成效越小；習(xí)慣于 “運(yùn)動(dòng)式”的管理模式，不管各地實(shí)情，要么一律禁止，要么自由放任。這一次7部門共同發(fā)文后果如何仍有待觀察?！爸黝}公園”，可以叫“文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)”、“旅游綜合開發(fā)區(qū)”；高爾夫球場(chǎng)，可以叫“體育公園”、“綠色休閑園”、“生態(tài)園”，如此“上有政策、下有對(duì)策”難道還見得少嗎？

整治高爾夫球場(chǎng)、大型主題公園建設(shè)要從制度上入手

整治高爾夫球場(chǎng)、大型主題公園建設(shè)，治標(biāo)更要治本，要從制度上入手。首先要明確高爾夫球場(chǎng)與主題公園的主管部門。高爾夫球場(chǎng)屬于體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，2016年將列入奧運(yùn)會(huì)比賽項(xiàng)目，應(yīng)由體育部門牽頭；主題公園屬于休閑與旅游項(xiàng)目，應(yīng)由旅游部門牽頭。

整治中，應(yīng)制定高爾夫球場(chǎng)與主題公園管理?xiàng)l例，明確其開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理的程序、規(guī)則、問責(zé)與主管行政部門及相關(guān)部門的職責(zé)，明確規(guī)定高爾夫球場(chǎng)與主題公園建設(shè)不得占用耕地、公共綠地和風(fēng)景名勝區(qū)，不得借項(xiàng)目開發(fā)圈地屯儲(chǔ)、伺機(jī)牟取暴利，不得強(qiáng)拆、占用城鄉(xiāng)居民住房用地，不得污染水源、破壞環(huán)境，不得借高爾夫球場(chǎng)、主題公園開發(fā)房地產(chǎn)、高級(jí)公寓、度假別墅，對(duì)違法違規(guī)行為實(shí)行一票否決，堵死漏洞。

在筆者看來(lái)，無(wú)論從當(dāng)前還是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)的高爾夫球場(chǎng)與主題公園不是多與少的問題。隨著國(guó)民休閑與旅游需求的增長(zhǎng)，高爾夫球?qū)?huì)去“貴族化”，逐步成為大眾康體休閑運(yùn)動(dòng)；各類主題公園將成為大眾休閑娛樂的新型場(chǎng)所。整治是為了促進(jìn)發(fā)展，使高爾夫球與主題公園步入規(guī)范、有序、理性發(fā)展的軌道。

來(lái)源：中國(guó)青年報(bào) 編輯：于姝楠